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抗疫聚焦
专题分析

社会引领 | 疫情防控下我国养老服务业发展的特点及相关建议


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要点


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当前,新型冠状病毒感染的肺炎疫情已经对我国养老服务业产生短期冲击,为推动老年人疫情防控长效机制、满足老年人迫切刚性需求、促进养老服务业持续健康发展,建议:加强公办养老机构在风险防控和服务提供中的公共职能;健全标准体系构建风险防控和专业服务的长效机制;持续加大风险防控和养老护理的教育培训工作力度;全面着手老年人能力评估推进老年人精准护理和服务。

近日,新型冠状病毒感染的肺炎疫情已经对我国宏观经济产生短期冲击,从受疫情影响的经济结构来看,主要体现为对第三产业的冲击。养老服务业作为第三产业的重要组成部分,在疫情防控下也体现出新的发展特点,养老机构的快速响应和布防,初步经受住疫情考验并积累了一定经验,同时也看到,绝大多数老人选择的居家和社区养老服务体系还较为薄弱,疫情防控下的居家照护服务供给存在较大挑战。

一、老年人新冠肺炎疫情防控形势紧迫

新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生以来,中老年人是最早发现的易感人群,也是临床重症的主要人群,高龄和有基础疾病的老年人是这次肺炎中非常明显的高危人群。国家卫生健康委2020年2月4日新闻发布会数据显示:对新冠肺炎死亡病例进行分析,以男性为主,占2/3,女性占1/3,且以高龄为主,80%以上是60岁以上的老年人,75%以上是有一种或一种以上的基础疾病,这些基础疾病主要是心脑血管疾病、糖尿病,还有一些患者是有肿瘤这样的基础疾病。

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2019年末,我国60周岁及以上人口25388万人,占总人口的18.1%[1]。同时,我国超过1.8亿老年人患有慢性病,患有一种及以上慢性病的比例高达75%[2],失能、部分失能老年人约4000万。可以看出,老年人特别需要加强健康防护,而具有刚性照护需求的失能半失能老年人,在此次疫情影响下服务供给形势也较为严峻。

二、老年人新冠肺炎疫情防控多措并举、效果明显

(一)国务院各部门建立疫情联防联控机制,措施有力

1月20日,习近平总书记关于防控新型冠状病毒感染肺炎疫情作出重要指示。21日,国家卫生健康委员会牵头成立了由32个部门组成的应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制。为进一步做好老年人新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作,民政部率先在养老服务系统内就疫情防控开展部署。随后,国家卫建委印发了《关于做好老年人新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》,民政部印发《关于印发<养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南(第一版)>的紧急通知》,要求各地全力做好老年人和养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作。

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(二)养老机构疫情防控首当其冲,封闭式管理阻断输入性感染

全国有各类养老机构近4万家。作为人员密集场所,养老机构是民政系统疫情防控的重点区域。北京、陕西、青海、贵州等多个省份民政部门于1月26日发布通知要求区域内养老机构实行封闭式管理。天津南开区在建立肺炎防控工作领导小组、制定肺炎应急处置工作预案基础上,还加强多级防控、实施包片责任制以及疫情日监测报告制度等方式,严密布防养老机构疫情防控。国务院联防联控机制2020年1月31日新闻发布会上,民政部养老服务司副司长李邦华表示,第一版养老机构的疫情防控指南对养老机构做好疫情防控提出了七个方面45条措施,外控输入,内防感染。全国现在将近4万家养老机构总体防控情况是平稳的。从各地民政系统发布信息和媒体报道来看,除武汉洪山区一家养老机构出现老人确诊外,各地快速响应,及早部署,科学应对,有力打好了养老机构及服务设施零感染的工作基础。

(三)社区居家养老聚焦生活和安全服务,降低感染风险

各地在疫情防控期间,对未开展托养服务的社区居家养老服务设施要求暂停运营。日间照料中心、社区居家养老服务中心、老年人助餐点等服务设施临时关闭。1月30日,民政部、国家卫健委印发《关于进一步动员城乡社会组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》,对基层社区开展疫情防控的组织实施、信息报送、宣传教育等工作做出了部署。通知要求各地城乡社区组织应组织发动社区服务机构和志愿者为实施居家医学观察的人员提供生活便利;在疫情解除前暂停老年活动室(日间照料中心)等人员聚集性场所的服务活动,对于确有服务需要的可探索采取电话预约等一对一的服务方式;加强对社区特殊群体和困难家庭的关怀慰问工作,帮助解决疫情防控期间遇到的生产生活问题。同时,通知明确提出对于生活不能自理、且子女亲属已接受隔离治疗的老年人,要协调相关养老服务机构为其提供专业服务。

疫情防控下社区居家养老服务的典型做法

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三、疫情防控下推进我国养老服务业发展的建议

从当前疫情防控下我国养老服务业的发展情况来看,尤其从刚性需求的长期照护来看,以机构养老为主的老年人,在养老机构中得到了集中专业照料,并有效防控了疫情风险。社区居家的老年人受多数社区居家服务设施和机构暂停服务的影响,服务供给显著减少,家庭照护困难增加。为推动老年人疫情防控长效机制、满足老年人迫切刚性需求、促进养老服务业持续健康发展,建议从以下几个方面推动养老服务业发展。

(一)加强公办养老机构在风险防控和服务提供中的公共职能

政府办的养老机构应当承担应急处置、受灾居民疏散、服务引领、技能输出等公共职能。公办养老机构是遍布城乡的一个完整系统,以这个系统为依托开展养老服务,可以收到明显的成效。推动公办民营养老机构的发展,其前提是要建立管理与运营的标准化管理系统。同时,养老机构与社区、居家养老融合程度日益加深。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)明确提出,推动居家、社区和机构养老融合发展,支持养老机构运营社区养老服务设施,上门为居家老年人提供服务。因此,公办养老机构要以调整结构、强化功能为重点推进公办养老机构转型,提升服务社会的整体水平。在改革中不断完善管理方式、运营模式和服务功能。

(二)健全标准体系构建风险防控和专业服务的长效机制

近年来,我国养老机构标准化建设步伐加快,这也为目前的疫情防控贡献力量。自2017年《养老机构服务质量基本规范》出台以来,相关部门明显加快了养老服务质量相关的国家标准和行业标准的制修订速度与覆盖范围。2017年开始实施的持续四年的《养老院服务质量建设专项行动》,将包括敬老院在内的养老机构的服务质量监管逐渐纳入各级民政部门的日常工作。2019年12月12日,民政部发布《养老服务常用图形符号及标志》《养老机构顾客满意度测评》《养老机构预防压疮服务规范》三项行业标准,并印发文件推动实施《养老机构等级划分与评定》国家标准(GB/T37276-2018)。2020年1月,市场监管总局 国家标准委发布《养老机构服务安全基本规范》强制性国家标准,是我国养老服务领域第一项强制性国家标准,明确了养老机构服务安全“红线”。标准体系的健全和使用将有助于提高养老服务供给主体的风险防控和专业服务能力,防范、排查和整治各类养老服务中的隐患,推进养老服务高质量发展。

(三)持续加大风险防控和养老护理的教育培训工作力度

此次疫情防控凸显了在公共卫生以及养老服务领域的专业化需求,专业化的人才队伍也是发展现代养老服务业的重要支撑。养老护理服务业,客观上是科技发展的重要场所。养老护理是一门专业性相当强的知识体系,需要多学科的创新与发明。日本仅仅在老年人使用的筷子和拐杖方面就有数千种的发明,同时也有机器人广泛使用。专业人才的培养,需要健全资质认证体系,也需要社会广泛开展养老护理学习活动。家庭的护理活动,需要广泛开展起来;退休人员在办理退休手续前,也需要接受一定的养老知识教育。欧洲和日本积极支持家庭成员领取护理保险以护理家庭失能失智人员的机制,这是成本较小、社会效益较好的护理经验,可以结合中国实际予以借鉴。

(四)全面着手老年人能力评估推进老年人精准护理和服务

由于多数省份并没有开展全面的老年人能力评估,对于关停社区居家养老服务设施的影响就难以估计,对于相应的应对措施也难以精准决策。根据2016年全国老龄办发布《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果》,全国有18.3%的老年人即4063人为失能、半失能状态,其中84.3%为轻度失能,中度和重度失能的比例分别为5.1%和10.6%;按当前2.5亿老年人口推算,重度失能老人485万人即近500万人。必须以社区为单位进行失能失智老年人的体能评估。评估的关键,是使社区真正建立起经常性的评估工作机制,分级分类,掌握动态,精准开展养老照料护理服务。同时,在长期护理保险试点基础上,建立精准的护理补贴制度或全面普及养老护理保险。通过制度性建设,根据老年人的身体情况和家庭照护情况,精准的进行资源协调和供需匹配,全面提高各类风险防控和服务供给能力。

作者:成绯绯

vns85978威尼斯城官网养老研究中心主任

唐正

vns85978威尼斯城官网养老研究中心高级分析员

参考资料:

[1]国家统计局,2019年国民经济运行总体平稳 发展主要预期目标较好实现,

http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200117_1723383.html

[2]国家卫生健康委,健康中国行动推进委员会办公室2019年7月29日新闻发布会公开数据,

http://www.nhc.gov.cn/xcs/s7847/201907/520f21e5ac234785bcc363a286866fb0.shtml