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社会引领 | 新型冠状病毒肺炎疫情应对分析

要点

新型冠状病毒肺炎(简称:新冠肺炎)疫情局部严重,波及面广;同时由于感染潜伏期长、传染性强,疫情发展难以预测;对防治人员和设备要求高,防治任务艰巨。在此背景下,疫情防控呈现的特点为:

● 由中央统筹,多部门联防联控

● 专家在疫情防控中发挥了关键作用

● 人民军队担负疫情防控重要保障职能

● 全国各地医务人员驰援武汉缓解了一线人员短缺情况

● 社会力量参与起到了良好的补充作用

但是由于疫情拐点还未出现,防控形势依然严峻,同时防控工作也面临一定风险。因此,针对疫情防控可以从优化物资调配机制、构建公共卫生事件的应急指挥服务体系、发挥社会组织作用、理顺对口省、市之间关系、重视专业化社会工作和志愿服务力量的培养角度发力。


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一、新冠肺炎防控任务艰巨

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(一)新冠肺炎疫情局部严重,波及面广

2019年12月,中国湖北省武汉市发现一种新型冠状病毒2019-nCoV[1]感染导致的类似于严重急性呼吸综合征冠状病毒的严重呼吸道疾病群集,并与ICU入院和高死亡率相关[2],密切接触者之间可发生人际传播。截至2020年2月10日24时,湖北省武汉市18454例、孝感市2642例、黄冈市2332例,全省重症5046例、危重症1298例[3]。31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团现有确诊病例37626例(其中重症病例7333例),累计治愈出院3996例(浙江核减1例),累计死亡1016例,累计报告确诊病例42638例(浙江核减12例,江西核增1例),现有疑似病例21675例。累计追踪到密切接触者428438人,尚在医学观察的密切接触者187728人[4]。除我国31个省份及港澳台地区,全球还有25个国家出现确诊病例[5]。

(二)新型冠状病毒潜伏期长、传染性强,疫情发展难以预测

此次疫情属于新发传染病,病原学、致病机理和诊疗机制尚不明确。目前认为:病毒感染潜伏期1-14天[6];患者和无症状感染者可以成为传染源;经呼吸道和飞沫传播,气溶胶和消化道途径尚待明确;大部分病患症状轻微,仅表现为低热、轻微乏力等,无肺炎表现;重症患者多在发病一周后出现呼吸困难和/或低氧血症,严重者快速进展为急性呼吸窘迫综合征、脓毒症休克、难以纠正的代谢性酸中毒和出凝血功能障碍等;全国确诊病死率约为2.1%[7]。

(三)呼吸道传染病对防治人员和设备要求高

与自然灾害、事故灾难和社会安全事件不同,呼吸道传染病引发的公共卫生事件持续时间长、影响范围广泛而不确定,重点人群范围广,易引起其他地区公众恐慌。防治需要隔离衣、防护面罩、负压救护车、呼吸机等专业设备,以及专业医护人员。

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二、新冠肺炎疫情防控特点

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(一)党中央、国务院对疫情高度重视,各部门联防联控

1.党中央、国务院果断决策、全面部署、措施有力。习近平总书记主持政治局常委会会议,亲自研究部署疫情防控工作,并决定成立中央应对疫情领导小组;李克强总理多次主持领导小组会议,研究落实疫情防控工作,并直接到武汉视察指导工作;国务院副总理孙春兰坐镇武汉,直接指挥、协调一线防控工作。

2.联防联控进一步完善了相关机制。国家卫生健康委员会将新冠肺炎纳入法定传染病乙类管理,采取甲类传染病的预防、控制措施,同时纳入国境卫生检疫传染病管理。国家卫生健康委员会牵头建立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制,成员单位共32个部门,下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、后勤保障等工作组。据不完全统计,1月21日至2月9日各部委印发新冠肺炎相关部门政策文件66个,政策解读20个[8],16省份以一省包一市的形式,为武汉之外湖北其他16个市提供医疗力量等支援。

3.防疫优先,特事特办。先后实施缩短病毒检测试剂和治疗药物的审批周期;支持新型冠状病毒相关科研工作;优化慈善捐赠办理、通关、免税相关流程;延长春节假期;疫情防控采购便利化;通过出台税收政策鼓励捐赠、扩大应急物资生产及运输能力、保障医务人员待遇等一系列措施。

4.财政支持,提供保障。疫情发生以来,财政部出台一系列政策举措。在资金保障方面,截至2月6日下午5点,各级财政共安排疫情防控资金667.4亿元,其中,中央财政共安排170.9亿元,主要包括疫情防控专项补助、基本公共卫生服务和基层疫情防控资金、以及科研和物资储备等经费。在政策保障方面,财政部出台多个财税支持措施,包括对确诊患者个人负担费用实行财政兜底,中央财政补助60%;对疑似患者,由就医地制定财政补助政策,中央财政视情给予适当补助。同时,参加疫情防控工作人员可享受工伤待遇保障,其中一线医疗卫生人员由中央财政给予定额临时性工作补助。受疫情影响企业、个人创业也可降低部分贷款要求,享受一定财政贴息支持 [9]。

(二)专家在疫情防控中发挥了关键作用

本次疫情防控中,具有医学专业背景及疾病防控经验的专家学者的意见,对防疫知识的普及、促进对疾病的认识和诊治、推动防控措施的调整及政策颁布发挥了关键作用。以钟南山院士、李兰娟院士、王晨院士为代表的专家及其他专业团队,通过对复杂的重症、危重症和疑难病人进行会诊、巡诊和提出治疗建议,协助一线的医疗团队修订新冠肺炎的防控及诊疗方案,将专家们多年积累的经验用于此次疫情防控工作。

表1 疫情防控不同时间节点的专家意见及影响

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疫情防控早期恰逢春节,从1月20日起,钟南山、李兰娟、高福等专家通过科学的研判,持续不断地呼吁广大群众取消聚会,减少人群聚集以控制传染源的传播。从上表列举的部分事例可以看到,专家在疾病防控领域的影响力及号召力,对于疫情防控工作起到了积极的推动作用。

(三)人民军队担负疫情防控重要保障职能

疫情发生后,中央军委迅速启动应急机制,成立由军委机关、联勤保障部队、武警部队、军事科学院组成的军队应对突发公共卫生事件联防联控工作协调机制,分析研判军地疫情态势,协调军队联防联控机制成员单位一体联动。1月24日,中央军委批准解放军派3支共350人医疗队施援武汉,赴地方医院开展救治工作。2月1日,联勤保障部队所属医院抽组950人,解放军疾病预防控制中心、军事科学院军事医学研究院抽组15名专家组成联合专家组。医疗队部分人员参与过小汤山抗击非典、抗震救灾、援非抗埃等重大任务[10]。2月2日,中央军委又向武汉紧急空运795名军队支援湖北医疗队队员和58吨物资,支援火神山医院。

后勤方面,军委后勤保障部建立联需、联采、联运的“三联”工作机制,减少审批环节,压缩采购周期,全力支援抗击疫情需要。沈阳、桂林、郑州、菏泽等地联勤保障部队根据上级安排部署,紧急调拨医用防护口罩、防护眼镜、防护服等防疫物资支援武汉。此外,驻鄂空军部队、陆军部队、省军区系统、军事院校临时抽调成员成立抗击疫情运力支援队,主要担负武汉市生活物资供应,运输保障任务。截至6日下午16时,已帮助地方及相关医院运送蔬菜、大米、杂粮等生活物资1013.5吨,医疗器械、医院用品、床架、被套等物资7350套(件)[11]。

(四)全国各地医务人员驰援武汉缓解了一线人员短缺情况

截至2020年2月7日,来自国家卫生健康委、中国中医科学院、新疆生产建设兵团以及29个省(自治区、直辖市)的医疗团队对湖北一线医务人员的支援力度不断加大,驰援湖北的医务人员数已超过1.1万人[12]。为了缓解武汉地区医护人员,尤其是重症医护人员紧缺的问题,各地特别注重增派ICU的医护力量,在鄂的1.1万多人中有3千多名为重症专业的医生和护士,其中ICU护士有2千多名。

需要注意的是,湖北除武汉以外的一些地市对专业人员,尤其是呼吸内科、重症医学科、感染科医师的需求缺口较大。截至2020年2月6日,仍有9个市、州向湖北省疫情防控指挥部提出增派支援医护人员的请求,共计缺口2246人[13]。为缓解湖北除武汉以外的其他地区医疗资源缺口较大的问题,国家卫健委于2月7日宣布建立16个省与武汉以外地市的一一对口支援关系,采用一省包一市的方式,全力支持湖北省加强病人的救治工作。

据扫描,各省派出的医疗队伍通常由135人左右组成,包括普通患者救治医疗队和重症患者救治医疗队[14][15]。普通患者救治医疗队配备有呼吸科、感染性疾病科、医院感染管理科、呼吸科专科护理人员;重症患者救治医疗队包括重症医学科或者呼吸科重症医学科专业医师,以及重症医学科专科护理人员。

另外,对各地医疗救援队成员的背景进行分析发现,截至2月5日,共有来自121所教育部直属高校及地方医学院的277家附属医院,组织了3994名医护人员驰援湖北,支援人员多为专家级或高职称医师[16]。医学院校在此次抗击疫情工作中,充分发挥了多学科优势,在帮助当地医务工作者缓解治疗及护理压力同时,在积累临床实践经验、提高诊断能力、为治疗方案的不断优化方面也起到了指导性作用。

(五)社会力量参与起到了良好的补充作用

据公开资料不完全统计,截至2020年2月3日0时,全国用于此次疫情防控工作的慈善捐赠共计172.87亿元,其中企业捐赠额为143.01亿元,社会组织捐赠额为16.39亿元,个人捐赠额为2.27亿元[17]。

在企业方面,据进一步统计分析,IT互联网、金融行业资金捐赠额最高,食品饮料、IT互联网、医药生物行业物资捐赠额最高。各行各业的企业纷纷捐资开展包括物资采购、医疗资源服务提供、电商平台补贴、药品研发等多种类型的工作[18]。此外,包括中航信托、中信信托在内的61家信托公司积极参与,共募集3080万元,信托财产将用于直接捐赠慈善组织、医疗机构,发放医务人员及志愿者防疫保障等[19]。

在社会组织方面,其参与主要包括四种途径,一是以腾讯公益慈善基金会、马云公益基金会等为代表的基金会捐资设立亿元级专项基金,用于物资采购、医护人员帮助及疫苗研发。二是大量慈善组织通过腾讯公益、公益宝、阿里巴巴公益、支付宝公益、水滴公益等民政部指定的互联网募捐信息平台发布募捐项目。目前上线项目数超过200个,社会公众捐赠人次超过2000万,资金额超过11.20亿元。三是出资资助公益组织、志愿团体或个人直接开展实地工作。四是组织公益机构、专家、高校搭建协作平台,发挥不同主体优势开展多样化服务。

在个人方面,海内外企业家、明星发挥带头作用捐款捐物。普通公众在捐赠时会更倾向于腾讯公益、支付宝公益等平台或校友会、朋友圈等有关系背书的渠道。

境外捐赠则主要以口罩、防护服等医用物资为主。以境外非政府组织为例,湖北省已接收27家境外非政府组织筹集捐赠的各类物资及现金,价值折合人民币约9600万元[20],其中,比尔及梅琳达?盖茨基金会捐赠500万美元,主要用于医药产品研发工作。境外捐赠则主要以口罩、防护服等医用物资为主。以境外非政府组织为例,湖北省已接收27家境外非政府组织筹集捐赠的各类物资及现金,价值折合人民币约9600万元,其中,比尔及梅琳达?盖茨基金会捐赠500万美元,主要用于医药产品研发工作。

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三、疫情发展趋势及可能产生的风险

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(一)疫情拐点还未出现,防控形势依然严峻

疫情爆发以后,在中央的直接领导下,形成了全国一盘棋共同抗击疫情的基本格局。武汉市作为此次疫情的重灾区,在防疫过程中基本理顺了应急和协调机制,在医疗卫生力量的调度、医用物资的统筹发放、基本生活物资的保障供应等方面都已步入了正轨。雷神山、火神山医院的迅速建成并投入使用,方舱医院的启动和社区群防群治网络的完善等,都为打赢这场阻击战奠定了坚实的基础。随着经验的不断积累,以及在执行过程中的不断纠偏,在今后一段时期,全国范围内,疫情防控的工作机制将得到持续优化,防控效果将取得进一步的成效。

当前除湖北省外,全国其他地区新增确诊病例总体稳定、病死率低[21]。但截至2月7日,全国确诊病例已逾3万,并在近两周有急速增加的趋势。由于疑似病例的增长过快,疫情拐点的到来可能延迟[22],且疫情在全国范围内的扩散,除了重点疫区输入型的病例外,近期还发生了集聚型感染的病例。防控工作面临新的挑战,因此应该清晰地判断当前形势,并对可能的风险进行前瞻性的预判和防范。

(二)疫情防控工作可能面临多种风险

随着疫情防控进入关键时期,在接下来的疫情防控工作中情况会更加复杂,防控工作可能面临新的风险。随着务工人员的返程以及大中专院校开学日期的临近,人员在地区之间加速流动,公共场所客流量增大,这将对疫情防控带来不小的挑战。此外,由于目前公众对新型冠状病毒的认知有待提升,因此在防控过程中还需对网络上流传的不实信息进行及时的更正和辟谣。与此同时,近期曾发生多例因隐瞒病情和旅行史致使多人被感染(隔离)的情况,不排除接下来仍有类似案例发生,也将给疫情防控带来风险和挑战。

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四、对疫情防控工作的建议

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在此次疫情防控的工作中,党中央和国务院的快速部署,以及多部门联合行动使得在短时间内形成了一套行之有效的应对机制。各地区以社区为重点,作为排查和防控的上游已经取得了明显效果。但是,由于在一些重点地区和重点环节上出现了医疗资源供应不足,以及捐赠物资调配矛盾的情况下,产生了一些负面影响和公众的恐慌。通过此次新冠肺炎疫情,可以看到目前我国在应对突发公共卫生事件的过程中还存在一些不足。鉴于此,对疫情防控工作提出如下建议:

(一)进一步优化物资调配机制,形成系统应对

全国范围内疫情防控工作进入关键阶段,重点地区呈现确诊病例及疑似病例不断增长的态势。在未来一段时间内,对医疗物资和生产生活必需品的需求都会继续增加。因此,应建立整体的物资筹措额度规划,针对疫情的发展与医疗物资和相应的保障物资确立基本清单,明确供需,迅速调度到有关的重点地区,从而形成保基本的供应链。此外,在政府统筹之外的大量社会捐赠物资的进入,也需要更好地匹配一线需求,形成系统应对。

(二)构建公共卫生事件的应急指挥服务体系

相较于自然灾害或其他公共事件,此次新冠肺炎具有人际传播的特点,人群普遍易感且对此新型冠状病毒的认知尚不全面,导致在短时间内矛盾集中爆发。因此,应加强构建公共卫生事件的应急指挥服务体系,统筹安排。基于中国疾控中心的职能和定位,加强应急信息中心的建设,并设立地方分中心,在日常信息监测方面承担更重要的角色。

(三)社会组织应形成纵向的组织动员和横向的联合网络

专业化运作的社会组织在参与疫情防控过程中起到重要作用,作为政府力量补充的同时,也应加强纵向的组织动员能力,形成特殊时期的应急工作机制,科学、有效地参与疫情防控。同时社会组织应形成有效的横向联合,构建基于突发公共卫生事件的行动及倡导网络。对于特定的款物接收机构来说,应该加强公信力和服务的提升,以便更好地回应现实中的需求以及公众期待。

(四)对口支援应确保对口省、市之间分工合理

由于除武汉以外的一些地市,医疗资源和病人需求之间也存在矛盾,因此目前建立了16个省份支援武汉以外地市的一一对口支援关系,以一省包一市的方式,全力支持湖北省加强病人的救治工作。由于疫情的防控对人员和设备的专业性要求较高,且不同地区具有本地化的特点,因此在对口支援的体制下,基于普遍性的疫情防治工作,支援省份可以通过提供专业的力量来承担支持治疗与疑似人员排查的技术指导工作,形成对口省、市之间的合理分工。

(五)重视专业化社会工作和志愿服务力量的培养

应对突发重大公共卫生事件,需要结合医务社工和志愿者队伍的建设,培育社区公共卫生联络员队伍,确定专人,加强培训,形成常态化的工作机制,协助做好基层数据管理、困境人群保障、物资分发和防谣、辟谣等工作。


作者:栾翔凌

慈善研究中心分析师

贾龙慧子

慈善研究中心分析师

周晋三

慈善研究中心高级分析员

王海伦

慈善研究中心级分析员

参考文献:


1 NEJM :A Novel Coronavirus from Patients with Pneumonia in China, 2019,https://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMoa2001017?query=recirc_mostViewed_railB_article,最后访问时间:2020年2月8日。

2 LANCET:Clinical features of patients infected with 2019 novel coronavirus in Wuhan, China

3湖北省卫生健康委员会网站:2020年2月8日湖北省新型冠状病毒感染的肺炎疫情情况 http://wjw.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/202002/t20200211_2023520.shtml,最后访问时间:2020年2月11日

4 国家卫生健康委员会网站:截至2月8日24时新型冠状病毒肺炎疫情最新情况 。http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202002/4a611bc7fa20411f8ba1c8084426c0d4.shtml,最后访问时间:2020年2月11日。

5 支付宝: 国外疫情https://alihealth.taobao.com/medicalhealth/influenzamap?spm=a2oua.wuhaninfo.more.wenzhen&chInfo=spring2020-stay-in,支付宝疫情实时跟踪,最后访问时间:2020年2月11日。

6 国家卫生健康委员会网站:新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案(试行第五版) http://www.nhc.gov.cn/yzygj/s7653p/202002/3b09b894ac9b4204a79db5b8912d4440/files/7260301a393845fc87fcf6dd52965ecb.pdf,最后访问时间:2020年2月5日.。

7 国家卫生健康委员会网站:2020年2月4日新闻发布会文字实录  http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202002/35990d56cfcb43f4a70d7f9703b113c0.shtml,最后访问时间:2020年2月8日。

8 中国政府网:国务院政策文件库http://sousuo.gov.cn/s.htm?q=%E6%96%B0%E5%9E%8B%E5%86%A0%E7%8A%B6%E7%97%85%E6%AF%92&t=zhengcelibrary&orpro=,最后访问时间:2020年2月9日。

9 多项抗疫财税支持政策齐发,企业融资成本将降至1.6%以下,中国财经,http://finance.china.com.cn/news/20200208/5188582.shtml,最后访问时间:2020年2月8日

10 中国军网:除夕夜,陆海空三军军医大学医疗队紧急出征驰援武汉,http://www.81.cn/2020zt/2020-01/25/content_9726038.htm,最后访问时间:2020年2月8日。

11 中国军网:运力支援队累计运送物资超1000吨 市民:我们心里有底了,http://www.81.cn/2020zt/2020-02/07/content_9734937.htm,最后访问时间:2020年2月8日。

12 中国政府网:国务院联防联控机制权威发布(2020年2月7日下午)文字实录, http://www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz04/wzsl.htm,最后访问时间:2020年2月7日。

13 光明网:湖北疫情防控进入关键时期 医护人员仍有2246人缺口,https://politics.gmw.cn/2020-02/07/content_33532256.htm,最后访问时间:2020年2月7日。

14 人民网:紧急驰援 共赴时艰——全国各地各有关部门支援武汉抗击疫情,http://ccnews.people.com.cn/n1/2020/0125/c141677-31562242.html,最后访问时间:2020年2月7日。

15 上海市卫生健康委员会:除夕夜,沪136名医疗队员紧急驰援武汉!期待英雄们平安归来,http://wsjkw.sh.gov.cn/xwfb/20200125/a6627953e79f42f59a1181a937b2e1d5.html,最后访问时间:2020年2月7日。

16 中国教育网:高校战疫!121所高校277家附属医院3994名医护人员施援武汉抗击疫情,http://news.eol.cn/yaowen/202002/t20200206_1710284.shtml,最后访问时间:2020年2月7日。

17 中国慈善联合会:抗击新冠肺炎疫情|全国慈善捐赠情况简报(第三期),https://mp.weixin.qq.com/s/FcvgGwssnAxdmYrqcC_8YA,最后访问时间:2020年2月5日。

18 商道纵横:热点速递6 | 企业捐资捐物总额超150亿,半数流向红会和慈善会系统,https://mp.weixin.qq.com/s/feer1QT4MaLT0Laqkc8jkw,最后访问时间:2020年2月5日。

19中国信托业协会:“中国信托业抗击新型肺炎慈善信托”第三期募资完成,https://mp.weixin.qq.com/s/-ALyj7XMep2UfuDXhOKz_Q,最后访问时间:2020年2月5日。

20 境外非政府组织在中国:多家境外非政府组织捐赠物资支持抗击新型冠状病毒肺炎疫情,https://mp.weixin.qq.com/s/uojrW7Or-P3INZtJf6TIIg,最后访问时间:2020年2月5日。

21 李克强主持召开中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组会议,中国政府网,http://www.gov.cn/premier/2020-02/06/content_5475409.htm,最后访问时间:2020年2月8日。

22 距疫情拐点还有多远?卫健委专家最新分析,荆楚网,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1657668453011115970&wfr=spider&for=pc,最后访问时间:2020年2月8日。