社会引领 | 张柳:中国儿童福利和保护十年之路
2020-06-22 291

2020年是儿童主任在中国基层诞生为儿童提供"最后一公里"福利与保护服务递送的第10年。十年磨一剑,当初民政部和联合国儿童基金会只在120个村试点儿童主任,10年后儿童主任队伍发展壮大遍布全国每一个村居并被列入国家政策,成为基层儿童福利与保护服务的关键人。vns85978威尼斯城官网乐天行动派第44期午餐会我们邀请到vns85978威尼斯城官网儿童福利与保护研究中心主任张柳,来与我们解读中国儿童福利与保护政策的发展历程与未来趋势。

以下为张柳发言实录:


大家好,很高兴在午餐时间跟大家分享一下我们一份含金量比较高、分量比较重的儿童政策研究报告,感谢各位公益同行和伙伴在午餐时间来收听我们的报告。

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我叫张柳,来自vns85978威尼斯城官网,在儿童福利与保护研究中心工作。先介绍一下北师大的vns85978威尼斯城官网,北师大公益研究院2010年成立,今年走到了第十个年头。公益研究院的愿景是“慈善推动社会进步”,我们算是国内第一家最早成立的高校智库,长期以来服务于政府部门、社会组织、企事业单位等,在公益研究院下面设立的儿童中心一直以来既开展儿童公益项目,也从事行业咨询研究工作。

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1.1.刚进入公益行业时不知道公益是什么


上面那张照片是2006年毕业后误打误撞进入到公益行业。2006年、2007年在一家从事妇女维权、反家暴立法倡导的本土草根NGO组织工作。这块写的关键词叫“公益”,那时候主要推动针对妇女家暴的防治立法。2006年从事这个行业时自己都不知道公益是什么,也很难给别人介绍什么是公益,做的工作是什么,我的姥姥现在还以为我之前第一份工作做的是妇联工作、公务员工作。记得有一次出差在火车上跟第一次见面的乘客聊天,问我做什么工作的,解释了好长时间,他下车的时候说,原来你是公务员啊,在妇联工作。但是在2008年汶川地震和北京奥运会的推动作用下,大家对公益行业的认识逐渐加深,人们开始熟悉什么是公益组织,了解志愿者服务这项工作。这是第一次转折点。


1.2. 在国际儿童领养服务机构工作期间,我开始接触和思考我们国家的儿童福利制度。

我工作第二次转折点是2008年我换了第一份工作,从妇女维权组织进入到儿童服务公益组织,总部在美国,在北京设有办事处的一个从事儿童涉外领养的机构。国际领养有人接触过,至少大家在新闻里面也看到过,主要是帮助美国家庭来到中国完成领养手续。咱们国家在国际收养上面有很严格的流程,我负责的是在中国办公室完成最后一项工作,即帮助美国家庭来到国内,帮福利院的孤儿弃婴完成手续,顺利的领养回国。

在这份工作过程当中让我开始思考,领养的大部分儿童、福利院的孤儿弃婴是残疾儿童,很多中国家长、妈妈把孩子遗弃掉其实有制度上的障碍,美国人把残疾的甚至是挺严重的残疾儿童领养回国作为自己的孩子,他们需要给这个孩子支付医疗费用包括教育费用,在他们国家制度保障里,家庭需要承担的比例很小。但是由于我们国家的儿童福利制度还不够完善,家庭当中有一个残疾的孩子对于正常家庭来讲负担非常重。所以我们看到越来越多的儿童福利院的孤儿、弃婴等大量的残疾儿童。在国际儿童领养服务机构工作期间,让我开始接触和思考我们国家的儿童福利制度。


1.3. 经过专门的学习开始从事政策研究

第三次转折是我辞职来到北师大读硕士研究生学位,专门做儿童政策上的学习。毕业后来到现在的工作单位北京师范大学公益研究院,2012年开始一直从事儿童政策研究到今天。


02

儿童服福利与保护政策10年回顾与总结


我们每年六一儿童节都要发布一份儿童政策报告,今天给大家分享的内容是我们在上周发布的《中国儿童福利与保护政策报告(2020)》

分享这个报告之前,很多人会问三个问题,我想给大家交流一下:为什么关注儿童?为什么研究政策?为什么今年报告要做十年回顾?


2.1.为什么关注儿童?为什么关注政策?为什么做10年回顾?


1.一个国家的儿童福利和保护水平体现了国家的文明程度和发展水平

第一个问题,为什么关注儿童?为什么儿童这么重要。在线小伙伴的公益行业有做儿童领域的,也有做其他领域的,大家做的这些领域都很重要。我们今天聚焦在儿童群体。儿童这个群体格外重要,一个国家的儿童福利和对他们对保护水平体现了一个国家的文明程度和发展水平,从个体角度来看,儿童期的发展是非常重要的,是不可逆的,被人们称为黄金期。在这个阶段儿童进行了一系列的发展,对于未来影响是至关重要的。所以站在国家角度来看,儿童成为国家发展的一个重要人力资本,其实已经被国家放在国家战略的发展高度。我们关注儿童是因为儿童不仅是家庭的,也是国家的,在当今社会各个国家拼人力资本的竞争时代,我们越来越多的在国家战略规划当中关注到儿童群体。这个观念的调整有一个过程,十年前我们做这块工作的时候,说你家有没有家庭暴力,很多人会说没有,我们是很平等的。打不打孩子?包括现在的很多家长和公众会说孩子不听话就是要打。所以这是一个观念的调整,我们关注儿童,站在国家战略的高度。

2.政策是解决社会问题的重要手段

第二个问题,为什么我们这么重视政策研究?政策和每个人、每一名儿童的发展息息相关,涉及到我们在日常生活当中的行为准则。其实解决任何社会问题都不是一劳永逸的,没有办法依靠一件事情解决所有问题,儿童的福利保护议题也是这样的,除了做政策研究之外,在线有很多做项目服务、公众教育、媒体传播的。今天聚焦在儿童政策这个话题上,是因为我们认为政策是解决社会问题的重要手段、重要措施。

最近大家热议《民法典》的修订,通过一部法律能够解决所有的问题吗?肯定是不行的。但是《民法典》为什么这么重要?因为它规范了民事生活的日常行为。儿童政策也这样,它不能解决所有问题,但是能指导日常社会行为的准则。特别是随着经济社会的发展,不会自动的带来社会贫困的消除、差距的减少和社会更公平的发展,这也是为什么强调几十年改革开放,注重经济发展之后再强调均等化,强调缩小差距,我们国家的主要矛盾变成不平衡不充分的问题。随着经济社会的发展,贫困差距是不会自动消除的,需要我们进行制度的安排。儿童也是这样,我们看到儿童福利保护的发展水平远远落后于咱们国家经济发展水平,所以这里我们特别关注强调儿童政策,通过一系列的制度安排缩小差距,让儿童保障水平能够追赶上国家的经济发展水平

3.今年是儿童政策的一个重要时间节点

第三个问题,今年的政策报告和往年相比,除了聚焦在2019年以来的国家政策变化之外,还对十年来儿童政策进行了回顾。为什么要做一个十年的回顾?2020年是一个特别重要的年份,是脱贫攻坚的决胜年,是全面建成小康社会之年,也是咱们国家《儿童发展纲要(2011-2020年)》的收官之年。站在这么一个重要的时期(2020年)是要开启国家下一个五年规划和儿童发展十年规划,在这么重要的时间节点回溯过去十年来儿童政策上的一些进展、成绩,反思问题,可以为未来下一步更好的进行规划和设计提供重要的参考和借鉴意义。这是我们今年报告的一大亮点,对过去十年进行了回顾,以及对未来进行了展望。


2.2.儿童政策三个关键词:目标实现,儿童优先,新时代

跟大家分享一下我们今年刚刚发布的儿童政策报告里面的主要内容。报告的主体结构是三个部分,这里面给大家展示的是三个关键词:


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第一个关键词:目标实现。


我们梳理了2020年以来国家政策出台的儿童相关的宏观政策文件,发现国家在儿童福利保护领域大部分的指标比较好的完成了。这是一个整体的判断。这里面我们给了三组数据:

第一个数据是90%我们梳理出国家14份宏观文件,整理出44项指标。对44项指标通过现有数据进行分析,发现可得的数据指标里面有90%的指标已经提前实现,或者基本即将实现设定的2020年目标。这是整体的政策实施目标的情况。

第二个数据是1/5,我们进一步扫描了2010年以来各个部门出台的将近400份的政策文件,这些文件里有20%的案件是多个部门出台的,这给了我们一个特别重要的信号,现在在进行儿童福利保护制度设计时更加注重强调的是多部门联合行动,儿童保护工作不是某一个部门的责任,是全社会各个部门的共同责任

第三个数据,除了学生相关的政策是我们政策最主要的政策外,更多儿童的群体也被首次纳入政策的保障范围。我们梳理了将近400份2010年以来所有儿童政策关注保护的儿童群体,关于学生群体的政策数量占的比越来越多,但与此同时我们也看到有很多之前没有出现在儿童政策保障范围内的,比如特殊地区的、贫困地区的儿童,受监护侵害的儿童、校园欺凌问题,很多儿童议题纳入到国家保障的范围。


第二个关键词:儿童优先。

报告进一步分析了儿童领域的在生活、健康、教育、保护这四个方面的进展,我们发现儿童优先的原则比较好地落实到各个方面,各个领域有所侧重。

1. 儿童生活生存福利保障领域


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(1)经费保障上,2012年以来儿童福利经费,民政口的投入每年能达到50亿左右,可以看到国家在儿童福利这一块,在生活保障方面的资金投入是持续稳定的。

(2)制度建设上的分类施策,更多的儿童群体被纳入到福利保障范围,保障制度的范围在逐步扩大,进行细分。更多的类别、更多情形纳入到国家制度保障中。

(3)规模与标准,这里是从实施效果来看的,我们追踪监测2010年以来国家在儿童福利上的投入主要是在津贴上面的,不管是津贴的标准,补助的标准,还是纳入到补助的儿童规模和数量都有一个增长或者比较稳定的保持水平。

(4)从服务进展方面,我们发现在儿童福利保障上面,社会组织发挥更加专业的作用,而且社会化和专业化成为这个领域十年来重要的实务上的一个特点,更多的儿童福利机构保障的范围已经从福利院内部的儿童拓展到更多的社会困境儿童,而且在工作开展过程中更加强调专业化、标准化。

回顾十年,我们在儿童福利保障领域值得特别关注的亮点是事实无人抚养儿童纳入保障范围。我们梳理了这十年来国家设立的儿童津贴,2010年以来从最开始的孤儿津贴,到艾滋病感染儿童津贴,残疾儿童康复救助,国务院颁布的专项救助制度,以及到去年2019年更大范围的事实无人抚养儿童津贴的设立,能够看到在福利保障领域以儿童津贴为代表的更多儿童纳入到保障范围。这是在儿童福利领域十年来特别大的亮点和进步。

2、儿童保护体系   

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(1)经费上,2010年中央财政购买社会组织服务的经费每年在儿童相关的项目和服务上,比重逐年提高,41.7%的数据说的是2019年国家中央购买服务当中的儿童项目,国家在儿童保护体系上的经费投入是持续加大力度的。

(2)跨部门的社会支持,这是从社会制度建设上说的。刚才提到越来越多的儿童政策特别是在保护体系建设的政策,大量的政策、制度多部门、跨部门共同发文,公检法、民政、财政、团中央,这充分体现了儿童保护体系建设特别大的进步和特点,需要跨部门、多部门共同的社会体系、支撑体系的建设。

(3)在实施效果上,这里面提到一个很重要的数据——司法保护实践中案例每年以10%的速度在增长,这10%的数据我们不要解读成恶性事件越来越多,其实恰恰反映的是更多司法保护体系关注到更多的侵犯儿童权益的一些案件,所以越来越多的儿童、未成年人纳入到我们司法保护体系当中

(4)在服务进展上,儿童主任的模式在全国推广,这是儿童保护体系最大最重要的进步、亮点。关注儿童福利领域、关注我们机构的,对儿童主任一定不会陌生。午餐分享第13期时,儿童主任项目负责人在这个平台也进行了专门分享。在儿童保护领域,以儿童主任为代表的保护体系的建设是这十年当中重要的突破,经历了三个阶段:儿童主任项目核心重点是要解决儿童身边服务最后一公里的问题,经历了2010年最早在民政部和联合国儿基会支持,由vns85978威尼斯城官网作为技术支持的三方合作下推行了儿童主任项目,一直到2016年儿童主任项目写到国家政策当中,在全国范围内进行推广。现在进入到专业化推进阶段,全国已经建立起了60多万的儿童主任项目,每一个村委会、居委会都有这么一个人能够负责儿童的事务,但是怎么样做好儿童的事务是我们下一步需要重点去探讨的。

回溯十年亮点,这次疫情当中展示出来儿童保护体系的一些情况很值得说一说。这次疫情我们看到儿童群体受到了特别重点的关注,国家层面出台了很多政策文件,特别是加强儿童保护,其中监护缺失儿童是政策保护的一个重点。我们看到1月份以来国家出台了大量政策性文件,包括各地落实,以及对于一些困境儿童、监护缺失的儿童,以及受疫情影响监护缺失儿童的特殊群体的重点保护。在这个过程当中,儿童主任这支队伍发挥了重要的作用。在以社区为基础的儿童保护工作是一个的阵地,在发现儿童问题上,儿童主任起到了一个非常重要的作用。

如果说退回到十年之前,疫情在那个阶段发生,可能和现在疫情发生发展过程当中儿童享受到的保护状况是完全不一样的,十年之后我们保护的体系更加健全,在基层有这么一支队伍,有现有比较好的、比较流程化的儿童保护规范文件可以去运用。所以在疫情当中我们看到儿童群体受到了重视,国家和地方层面都要积极推进,社区层面要有儿童主任的队伍能第一时间去发现、去上报,能够去追踪提供服务,这让我们看到了这十年来儿童福利体系的变化。这是特别实际的例子。

3、儿童健康领域  

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 (1)在经费保障上,健康领域的经费一直是主要组成部分,结合国家医疗改革推进和我们国家基本公共服务项目的全面启动,儿童群体作为健康医疗方面的重要保障对象,越来越多的儿童相关健康服务也得到了加强。在家庭医生签约、大病医疗保障救助方面都得到了比较好的加强和落实。

(2)在制度建设上,我们看到儿科医联体快速发展还有儿童大病保障制度的范围逐步扩大,十年当中我们也梳理了大病儿童医疗保障范围变化的历程,能够看到在国家医疗改革制度背景下,儿童医疗保障制度得到了逐步完善。

(3)健康指标实施效果上,相比较儿童其他领域来看,儿童健康领域很多指标既是可量化的、可监测的,完成情况也是比较好的。

(4)儿童健康服务实施实务进展上,儿童医疗资源建设取得了多重突破,儿童医疗看病难、看病贵的问题在宏观国家制度层面以及在地方探索方面取得了很大进展,特别是在儿科人才建设还有床位资源建设上,包括孤独症、自闭症儿童在康复,和新生儿疾病筛查方面,一系列实务上的探索、快速发展,在十年当中都是一个比较突出的进展,特别是在这一部分里面,儿童健康服务领域,社会组织力量比较多的涉入进来。所以我们能够看到专业化的力量和在实务上更多资源的投入,让我们在儿童医疗资源建设上面取得了非常大的进步。

回顾这十年,儿童健康领域值得一提的健康指标。儿童健康领域跟其他领域相比,指标设置情况和完成情况都是可圈可点的,在报告里面梳理的各个领域指标情况,儿童健康十多个指标,比其他指标加起来的总量要多,而且完成情况非常好,这是我们在报告里面重点倡导的方向,就是我们有比较好的政策需要像儿童健康领域一样有比较好的可以检测的政策目标,而且有日常可以监测的通报指标体系,让我们能够比较好的监测和评价政策的进展。

4、儿童教育领域  

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儿童教育领域是我们的政策大户,十年来教育政策占比数量最高,在儿童教育领域体现儿童优先是体现儿童教育优质均衡的发展在经费保障上面,财政性的教育投入十年来占GDP的比值呈现逐年增长的趋势。在制度建设上,近十年来扫描的近400项儿童政策里面,教育类的政策占到将近一半的比例,其中义务教育是重头。但是我们也可喜的看到,除了义务教育这个高比例之外,学前教育、早期教育政策增长速度非常快,成为教育政策保障体系的一个重要增长点。在实施效果上,我们看到学前教育快速发展,特别是学前教育的指标上,无论是入园率还有经费投入都呈现出快速增长的趋势。最后是在儿童教育的实务进展上,我们看到多地在教育创新探索上都有很大的突破,在报告里面我们也列举了很多亮点和措施,特别值得一提的是3岁以下婴幼儿托育服务,这个在之前一直处于灰色地带或者无人管、无人问津的状态,直到去年政策出台,关于3岁以下婴幼儿的托育服务最终纳入到政府的规划体系当中,儿童早期教育得到了重视,这也是我们看到教育领域特别大的一个亮点,就是我们从强调注重义务教育已经扩展到关注儿童早期的发展,我们看到这十年来学前教育资源逐步扩大,无论是经费上还是入园率实施效果上面,我们相信下一步0-3岁婴幼儿资源的投入会成为未来重要的发力点和增长点。

刚才分四个领域阐述了“儿童优先”这个关键词。

第三个词关键词:新时代。

我们看到过去的十年,通过报告分析发现其实完成了从兜底保障到分类保障,从补缺型到适度普惠型,从物质保障到物质加服务的转型和升级。站在2020年这么一个重要的时刻,我们来展望下一个十年。

我们认为未来十年应该是站在关注到每一个儿童群体,关注到更多的儿童全面发展需求,提出下一个十年未来的儿童发展目标,中国儿童福利保护制度体系的建设,继续去遵循儿童优先、儿童利益最大化原则,着力解决不平衡、不充分的发展矛盾,让更多的儿童享受经济发展的成果,建立与经济社会发展相适应的儿童福利保护体系,让更多的儿童公平、平等的参与到国家经济政治的社会生活当中,儿童基本公共服务均等化得到加速推进,儿童专业化服务能够全面提升,全体儿童可以得到更全面的发展。这是站在未来十年总体目标的角度提出下一个十年的愿景。这是回顾过去十年看到儿童福利保护的体系,从兜底保障向适度普惠发展的阶段性任务已经完成。下一步我们站在更高的目标来看未来儿童福利与保护体系应该关注全体儿童更多的个性化、全面发展的需求。


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报告也进一步提出迈向下一个十年儿童福利保护现代化建设的9个策略,在报告当中也进行了列举和阐述。

一是关于儿童人人共享福利与保护现代化的制度理念。未来我们应该更关注每一个儿童充分公平享受到社会经济发展的成果,保证让每一个儿童不遗漏在兜底保障的保护网之外,注重的是公平发展和机会均等,更加强调的是政府责任。

二是推动顶层设计推动儿童政策法律体系建设,进一步完成从福利保护向服务发展形成一个转化。

三是经费上建立儿童与保护独立测算的预算体系,这样我们可以更好的监测到国家在经费角度对于儿童领域支持力度的加大。

四是强调县域儿童服务体系的建设,注重服务可及性。儿童福利服务体系未来一定是服务下沉,县域和村居是我们未来工作的重要阵地和领域,未来我们在一系列政策落实角度上会更加强调县一级建设和村居上的发展。

五是成立儿童社工教材与培养体系,建立专家委员会,促进服务化的、专业化的发展。我们已经有了儿童主任队伍,儿童福利与保护体系解决了人员队伍没有人管的问题,从无到有的问题解决之后,就应该是从有到优发展的阶段,更多给儿童工作队伍提供专业化支持,开发相关的教材和培养体系的建设,这会是下一步未来的重点工作。

六是进一步扩大儿童津贴。目前把最紧迫、最有需求的困境儿童纳入到我们津贴保障范围,下一步我们应该站在更高要求上,好的家庭福利制度会是好的儿童制度,所以强调家庭政策的支持,扩大儿童津贴范围,让儿童福利津贴保障制度覆盖到更多的儿童和家庭。

七是医疗方面的,进一步完善儿童医疗保障体系,提高儿童医疗的救助水平。

八是教育发展方面的,未来儿童早期教育发展会是教育领域重要的增长点,制定相关的儿童托育服务标准化的文件会成为未来重要的内容。

九是在现在信息化大数据时代,我们想更好的监测儿童政策必须注重数据指标的运用。这里面其实不仅仅是政策,做很多公益项目、做日常倡导过程当中也需要加强我们对于信息化、数据化的运用,去注重日常的监测,进而提升国家儿童保护的水平。



03

对儿童政策与公益行业发展的思考

最后我在分享报告的基础上给出了几个思考,希望对大家未来工作有一些启发。我总结了6个关键词:


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一是“政策”。今天一直围绕着儿童政策给大家分享十年来儿童政策的变化历程以及未来的发展趋势。政策是非常重要的一个措施,我们也看到在国家儿童政策出台过程当中,看到了政策更多更好用到了儿童保障工作当中,而且我们看到特别大的工作点、亮点是多部门、跨部门合作,民政部也成立了儿童福利司,最高人民检察院成立了未成年人的检察厅,还有国务院的妇儿工委(国务院妇女儿童工作委员会),35个成员单位。通过这个政策释放出来的很多信号,可以给我们开展日常工作以非常好的指引,促使国家越来越重视儿童,更加注重强调多部门合作、部门之间的联动,为我们下一步公益组织、政府部门从业者更好的开展儿童工作明确职责范围、明确工作重点,用好政策会是我们特别好的工具和支撑。

二是“服务”。在线听的伙伴里可能有做儿童公益项目的。简单的捐钱、捐物的公益时代已经过去或者即将过去,现在更多的特别是在儿童领域,未来十年一定是强调儿童服务,关注儿童发展类需求,是这样的一个未来趋势。所以专业化的服务将会是未来我们在开展大量工作的一个难点,也成为我们的一个突破点和一个增长点,特别是在县级和村居一级如何去发挥我们项目的效能,注重利用基层的专业人员,通过服务递送的模式打造工作的亮点,这也是值得我们重点去思考的。我们一直在强调儿童这项工作是低龄事业但不是低水平、低水准事业。未来我们在做儿童工作过程当中特别要去强调注重未来发展方向一定是专业化、技能化的发展方向。

三是“需求”。开展很多儿童工作过程当中,反复强调做好儿童的公益项目,做好政策,我们要回归工作第一线,回归到初心,站在儿童需求角度设计好、做好我们的工作,同时也要注重服务对象的主观满意度的测量。

四是“效果”。这也是我们在做儿童公益项目、政策倡导特别要注重的,是对于项目效果的一个评估和过程的监测。我们现在出去介绍我们的项目和去筹资的时候,社会不仅仅满足于卖惨式的介绍,通过讲故事讲案例的方式,用科学的方法对我们实施的效果进行监测,用科学的方法去做更有效率的事情,这是未来的一个趋势,否则我们也会被淘汰,我们进行项目成果、效果的监测是我们需要特别注意的。

五是“数据”。信息化大数据时代特别注重数据的收集和采集,这也是我们需要特别注意的。记得之前我在美国纽约参观儿童社工服务机构时,跟他们聊天,他们提到工作当中有多一半的时间都是进行大量的数据采集和数据记录工作,这样的话才能确保、保证他们的工作能够得到比较好的监测,效果能够得到比较好的考量,以及未来他们的工作得到政府购买服务比较好的监测。所以收集好、做好数据的检测服务工作是我们特别需要注意的。

六是“经验”。我们开展很多工作的时候应该站在前人肩膀上,看看有没有现有的儿童政策,有相关的规定以及以往的一些研究和实务经验。包括国际上的、国内上的一些好的成型经验帮可以助我们进行项目设计。很多项目在开发手册或者设计问卷,从头开始,我们做很多工作的时候在初期多花一些时间做一些基础的研究或者文献的扫描,站在前人肩膀上开展儿童工作,用好儿童政策,这对我们工作都是有益处的。


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