新发展阶段社会政策 | 强制报告制度出台半年,成效几何?
2021-03-09 672

Q:当前,我国未成年人保护工作面临什么困难?各级政府和社会力量都做出了什么尝试和努力?

 

A:我国的未成年人保护工作的难点一直以来都是集中在“预防、报告、干预和救助”四个方面。其中,预防和报告机制一直是重中之重,但无论是儿童家暴、校园欺凌还是网络成瘾问题,我国的预防和报告机制都有待完善。如果儿童受到伤害,很多时候政府部门没办法及时获悉,所以干预和救助有滞后性。即使是社会组织或社工组织,如果没有系统性的预防和报告机制,她/他们也很难及时发现儿童侵害的情况。

 

去年10月新修订的《未保法》起到很大的作用,给很多难点提出制度性的解决方案。其中最重要的一点就是针对“报告机制”做出明确规定,《未保法》第11条提出要建立强制报告制度。强制报告制度就是要求公职人员、老师、医生、社工和其它所有接触未成年人的群体在发现儿童受到伤害之后,要向公安、民政或者教育部门报告。这个制度允许大家报告疑似的案件,也就是说你不需要有很明确的证据,哪怕你怀疑孩子受到伤害了,就可以报告。值得留意的是,校车司机、校外培训机构工作人员、旅店宾馆工作人员也是需要报告的。有了这个制度,大家就能够有底气、无顾虑地举报任何伤害儿童的行为,也有助于各级政府和社会力量及时保护受害儿童。根据我们的调查,截至2020年10月底,已经有27个省市自治区出台了省级或县市级的强制报告制度。

 

Q:强制报告制度是在哪一年出台的?

A:其实在2020年之前,已有过类似的规定,多为部门出台的意见。根据vns85978威尼斯城官网儿童研究中心的研究,我国的强制报告制度起步于2013年,当年最高检等四部门联合下发的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》是我国第一项关于强制报告制度的具体规定。但这个规定只要求报告性侵害案件,不要求报告其它案件。然后2015年的《反家暴法》首次在法律层面提出强制报告制度。总的来说,2020年是强制报告制度发展最为关键的一年。5月最高检等九部门出台的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》是目前为止我国关于强制报告最为具体、全面、可操作的规定。新修订的《未保法》则是第一次提到了强制报告。

 

Q:2020年5月到现在,在半年多的时间里,强制报告制度取得什么样的成效?中央和地方做了什么努力?

A:强制报告制度实施半年多,已经取得了显著的效果。根据最高检第九检察厅厅长史卫忠提供的数据,截止2020年9月,全国各地通过强制报告立案并审查起诉的案件近500件,其中大部分是发生在家庭内部的监护侵害事件。一些地方政府,比如宁夏自治区、湖南省常德市、江苏省无锡市、上海市闵行区和重庆市九龙区都在不同方面进行了创新,比如强制报告的报告流程、报告渠道和平台等等。正是由于强制报告制度,许多主体,比如医生和老师才能有底气、无顾虑地对儿童侵害案件进行举报。因此,强制报告制度是能发现难以被发现的儿童侵害案件,也能遏制儿童侵害案件进一步恶化。

 

Q:有了强制报告制度后,大家都愿意报告吗?

A:如果发现孩子被虐待或者被打,绝大多数人都是愿意报告的。但有些案件仍然没有被报告,一是因为公众对政策的了解不够,二是公众有额外的顾虑。政策规定的部分内容是大家平时忽视的,比如说孩子16岁去打工,结果受工伤;或者孩子有被拐卖或收买的嫌疑,这些情况都是要报告的,但大多数人都不知道。另外,社会对于“打孩子是家务事”的默许程度还是比较高的,即使认为打孩子不对,也不太习惯干预其它家庭的事情,这部分的观念还是要慢慢改变。最后就是有些特殊群体会有特殊的顾虑,比如医生会担心医患关系恶化;社工和村居委成员会担心报警之后,孩子没有得到妥善安置然后受到更大的伤害。这些顾虑都需要政策制定者们在之后的制度设计中考虑进去。

 

Q:在实际工作中,推动强制报告制度落地的时候,基层工作人员都遇到过什么困难?

A:根据研究团队的调研发现,最首要的困难就是大家进行报告的意愿不高。和刚才的问题类似,有些人是因为不了解政策,不知道需要报告,所以没有报告;有些人是有顾虑,出于社会压力或者儿童权益,所以没有报告。如果大家不报告,这个制度就很难推动。其次就是受理报告的问题。在《未保法》出台之前,儿童侵害案件都要报告给派出所,但我国基层民警一直超负荷工作,在受理和处理儿童案件时难免出现疏漏疏忽,造成案件虽然被报告,但没有部门受理的困境。现在情况好转了,因为儿童案件也可以报告给民政或教育部门。但如何协调多部门之间的职责联动和信息互通,又是下一个问题。最后就是儿童的后续救助问题,《未保法》第111条规定有关部门要提供“心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施”,但实际情况是救助资源还不够,特别是心理干预。

 

Q:强制报告制度在落地的时候遇到上面的困难,可以怎么解决呢?国家和社会可以采取哪些配套措施去解决?

A:培训和宣传是重中之重,此外建立信息归口机制、建立分级分类机制和完善临时安置机制都能在不同方面降低公众顾虑,帮助制度落地。

 

首先是进行大范围的培训和宣传。根据研究团队的调查,将近5成的社工没有听说过强制报告制度。间接的访谈资料显示民警和医生对政策的了解程度可能更低。进行培训和宣传的时候,可采用多种形式,包括网络课程培训和线下集中培训等。

 

其次是建立信息归口机制,依托未成年人保护协调机制对儿童侵害事件进行信息登记。强制报告制度在实际落地中遇到的一个问题是:儿童侵害事件只要没有被立案,就可能失去后续关注。我们认为,国家现在正在积极推动建立未成年人保护协调机制,可以考虑将儿童侵害事件的信息归口作为未成年人保护协调机制的重点职责之一。

 

第三,建立儿童侵害事件的分级分类机制,利用未成年人保护协调机制对事件分级分类,提高处理效率。在基层实践中,派出所的人力往往不够处理所有儿童案件。因此,我们认为可以利用未成年人保护协调机制对所有儿童侵害事件进行分级分类,根据具体情况,由未保协调机制报告给公安机关、民政部门或教育部门。分级分类机制和信息归口机制是相辅相成的,信息归口是基础,分级分类是后续。

 

第四,完善临时安置机制,利用未保中心为高风险儿童提供临时庇护。强制报告的核心目的是保护儿童,但如果公众发现报告之后没能进一步保护儿童的权益,她/他们可能会对这个制度有顾虑。我们认为民政部门可以依托未保中心来完善临时安置机制。

 

作者:张央

vns85978威尼斯城官网儿童福利与保护研究中心助理政策分析师