《慈善法(草案)》之要点评析
2018-11-07 1400

2015年10月31日,多方瞩目的《慈善法(草案)》(以下简称为“《草案》”)终于揭开庐山真面目。草案全文一经公开,立即引发各方热议。

  作为开门立法的典范,慈善法在立法过程中广泛吸纳了各方的意见,很多旨在推动慈善制度完善、打破现有法规障碍的建议在目前的慈善法草案条文中也有所体现。草案中有哪些有利于慈善事业健康发展的亮点?又有哪些待完善之处?

善见为你解读。

亮点一:确立“大慈善”的现代慈善概念

《草案》第三条对慈善活动的界定,超越了传统意义上“扶危济困、扶老助残”的狭义慈善范围,与国际上通行的现代慈善概念相接轨。这也与我国慈善事业发展的实践情况相适应。目前,环保、教育、文化等领域具有公益性质组织不断兴起,有必要将这些组织与传统慈善领域的组织一同纳入到慈善法的管辖范围内,规范其行为同时也赋予它们同样的权利。

亮点二:以法律形式确立直接登记制度

自《国务院机构改革和职能转变方案》和十八届三中全会《决定》明确提出推进四类社会组织直接登记以来,社会组织的直接登记改革不断深入。全国各地都相继出台地方政府规章或规范性文件对一定类别的社会组织放开直接登记。然而从严格意义上说,地方规章、文件的效力层级低于国务院的三大条例,有与上位法冲突之嫌。

《草案》以人大立法的形式确立了直接登记制度,不仅是对近年来直接登记改革成果的法律确认,也将推动相关法规的修订出台。

亮点三:限制主管部门审批公募资格自由裁量权

根据《草案》的规定,除法律法规规定登记时即可公开募捐的组织外,依法登记满两年、运作规范的慈善组织,可以向民政部门申请募捐资格。

虽然现有规定并不是将公募权与慈善组织资格直接挂钩,很多组织还须经过两年的考察期,才能够申请获得公募资格,但《草案》“民政部门经审查,没有发现其受到本法规定行政处罚的,应当发给公开募捐资格证书”的表述已经最大程度限制了审批机关的自由裁量权。相较于目前除公募基金会以外的绝大多数组织都无法享有公募资格的情况而言,《草案》对公募资格的放开程度已经有了很大的进步。当然,两年的考察期仍然体现了管控的思维,对于一些组织在初创期的生存发展提出了一定的挑战。

亮点四:管理成本可依约定

现有法规对基金会行政支出不超过10%的限制以及简介对其他社会组织的日常运营造成的影响一直受到诟病。

《草案》规定慈善组织开展慈善活动的支出比例和管理成本的标准可以依据捐赠协议的约定,为慈善组织突破管理成本的硬性限定提供了可能,将更有利于慈善组织吸引专业人才,助力组织的可持续发展。然而同时也须警惕此条规定变为个别人转移慈善财产的工具,在法律执行中需要严格落实第十五条“任何组织和个人不得私分、挪用或者侵占慈善财产”的规定。

亮点五:明确监管部门在信息公开等方面的责任

《草案》并不单方强调慈善组织的法律义务,同时也明确包括民政部门在内的监管部门的法律责任是又一个亮点。

在信息公开一章,草案明确了行政部门健全慈善信息统计和发布制度的义务,也明确列举了民政等相关部门的信息公开义务范围。在法律责任一章也规定了有关监管部门在违反其义务的责任。对监管部门责任的明确,将对慈善法的有效执行提供保障。

除以上几个亮点之外,《草案》中还有改年度检查制度为年度报告制度捐赠人捐赠实物有价证券股权或知识产权依法免征行政事业型费用等多处亮点。

《慈善法(草案)》在体现这些亮点的同时,还有以下几点待完善之处:

 第一,对慈善组织是否应满足公益性未作明确规定慈善组织之所以要以专门的立法予以规范必然意味着其与一般的社会组织不同。从国际立法经验来看,公益性是慈善组织区别于互异性的非营利组织关键要素,这也是慈善组织享有公募资格和税收减免待遇的基础——由于慈善组织为公共利益而非私益服务,具有公共属性的政府财政才会对其有所让渡。
  《草案》对于慈善组织是否需要满足公益性的要求并未明确,虽然第三条第五项用了“符合社会公共利益的其他活动”的表述,但这里的公共利益是否也约束前四项的活动存疑。考虑到中国国情,一般认为现实中普遍存在的为贫困或身患绝症的个人所发起的募捐活动也是慈善行为,建议可以豁免公益性要求的特定活动领域进行列举。这样既符合客观现实,也可避免慈善的法定含义被无限扩大。

第二,一些条文表述需更加严谨在《草案》中出现的一些特定概念,如“慈善组织决策机构”、“行业组织”、“城乡社区组织”的含义均未作严格界定,这将为未来法律执行造成很大困难。即使立法者的意图是留给行政部门进行解释,也应在法律中明确相关的责任主体。

除特定词的含义外,《草案》对慈善组织和社会组织之间的关系表述也比较模糊。我们通过参与草案起草的过程中与立法者的沟通所了解的意图来进行目的解释,可以将慈善组织理解为是社会组织的一种特别资格而不是单独的一种组织形式。然而,这无法保证慈善法出台后监管部门和慈善组织对相关条文的理解都是一致的。因此,将相关表述梳理得更加清晰将有利于慈善法的更好执行。

第三,慈善信托制度设计需更加完善《慈善法(草案)》专章规定慈善信托,为《信托法》出台后迟迟未落地的公益信托制度带来了新的活力。然而目前草案中对相关的制度安排过于粗线条,慈善信托依据信托文件可以选择在民政部门备案也可以选择不备案。这样过于宽松的门槛意味着在我国并未建立起一套真正的慈善信托制度,可能导致慈善信托的概念被滥用。相应地,慈善信托应该享有的税收优惠待遇也无法与之匹配。

第四,慈善募捐的地域限制宜取消《草案》在规定慈善组织的公募权时,对公开募捐的地域作了限定。而对于网络募捐,依据组织注册的层级采取了区别对待的方式。这样的规定,已经落后于我国慈善募捐的实践。而互联网如此发达的今天,地域的边界尤其是网络的边界更是难以确定。因此,《草案》慈善募捐的地域限制宜取消,慈善组织能否募到款应交由市场决定,这样也会反促慈善组织提高自身治理水平、绩效和透明度。对于各方热议的《草案》对个人公开募捐的禁止,我们认为草案应明确该法所禁止的是个人自救行为还是个人代替专业慈善组织的角色为他人进行募捐。

慈善法作为规范慈善事业中不同主体的法律,其管辖范围应存在边界,而个人的自救行为不应受其限制。而如果是为了保持慈善募捐行为的专业性和责信,限定只能由受相应监管制度监督的慈善组织而不是任意的组织或个人可以为有需要的他人发起慈善募捐则不无道理。

  

第五,税收待遇未有明显突破税收优惠可谓慈善组织和捐赠人最为关心的慈善政策之一。然而,根据新《立法法》所明确的税收法定原则,《慈善法》能够对慈善组织的税收优惠待遇所作的规定确实有限。然而《草案》新增“受益人”作为可以享受税收优惠的主体之一是否是对税收法定原则的超越却也值得商榷。有关税收待遇的问题也说明,在我国法律体系下,慈善组织相关法律制度的完善也有待《慈善法》以外的相关法律进一步改进。