我国公益创投的运行模式
2018-11-07 1705

我国公益创投的运行模式

见言】2016年7月,天津发布全国首个社会组织公益创投规程地方标准——《天津市社会组织公益创投规程》。2016年8月,张家港市成立市级社区发展基金会,通过基金会统筹运作创投活动。2016年10月,淄博市启动妇女儿童公益创投计划;惠州市惠城区举办创投大赛,通过政府购买服务的方式推动妇联组织参与社会事务管理。公益创投在全国如火如荼地开展,但各地公益创投标准不一,运行模式也较为多元。

何谓公益创投?

由于目前尚无关于公益创投的法律界定,根据国内外文献,整理与翻译出有关公益创投的定义如下[1]:

1. 公益创投是采用创投资本的原则来适用于公益事业中,创造更宽广的“非营利资本市场”。

2. 公益创投意指非营利部门基于社会公益使命与本质的实践,结合创投资本家在投资新创事业的想法之上。

3. 除了寻求借助企业创投手段募集资金来支持非营利性事业外,亦且提升管理效能、改善组织体制,建立非营利组织的生产力,以因应社会变迁与发展。

4. 投身于非营利领域中的承诺与结合热情,恰如营利部门的全球资本市场革命所掀起的“新经济”(new economy)一般,创造出更有效率与更进步的非营利组织的管理与活动。

5. 公益创投是为社会企业提供金融服务的新型融资模式,追求的是经济利益和社会利益的双赢。

我国公益创投的运行模式

结合我国当前公益创投的发展现状,紧扣社会治理的核心问题并据此总结出三种公益创投运作模式。

第一种购买服务模式,政府直接将公益创投委托给社会力量运作;

第二种协作治理模式,政府提供资金支持,公益创投机构提供资金或非资金服务;

第三种合作治理模式,政府与社会力量合伙成立公益创投基金或者设立机构实体。

第一,购买服务模式。公益创投主要由政府发起并出资,但由于政府无法灵活操作或使用公益创投的工具,从而将公益创投外包给一家或几家公益创投组织,通过公益创投组织用资金和非资金资源支持其选定的社会组织。相比政府而言,公益创投组织可以更加专业和灵活,并且弥补了公益创投组织自身操作的资金不足。政府对公益创投的“输血”发挥着重要的“牵头人”作用,并且对备受市场关注的政府购买服务模式做了新的尝试,目前为我国很多地方政府所采用。当政府资金充裕或者行政层级更高时,为了使公益创投行之有效,最好委托给几家能力互补的公益创投机构。苏州的公益创投活动就是由苏州恩派公益组织发展中心承办,昆山市公益创投活动由爱德社会组织培育中心承办。购买服务模式也是地方层面最常见的公益创投政社合作模式。这一模式的优点在于:政府的可控性强,可以排除公益创投中的关系干扰,又可以发挥第三方的专业水平。缺点在于如何寻找到优秀的、愿意合作的公益创投机构,且创投机构如何参与、投资回报如何安排都没有成熟的经验,社会力量参与的自主性程度也受到较大限制,未来这种模式的可持续性机制仍受考验。

第二,协作模式。协作是一种中等合作程度的协同治理模式。在这一模式下,双方各自使用自己的异质性资源,在培育和发展社会组织这一共同目标下开展联合行动。通常做法是,政府出资来对所辖范围内的社会组织开展公益创投,合作方运用自身所具有的专业特长来对创投对象进行非财务的支持,这种资源的匹配能够起到避免冲突的效果。在这里的公益创投机构不再是之前作为承办方的参与式治理角色,而是合作对象的角色,其自主性更强,双方能够在一种平等合作的关系下开展合作。这种模式下尽管政府不需要额外付费给公益创投机构,但需要解决公益创投机构尤其是来自于辖区之外的机构所产生的成本分担和激励问题,为此通常需要在政策上给予公益创投机构一定的优惠,例如允许他们进行跟投获得其他方式的经济或社会收益。双方的合作基于事前的协议以及事中的联席会议方式。

第三,合资模式。合资模式是基于合作治理的理念,双方或多方平等参与到公益创投之中,这种模式通常要求合作发起一个新专项基金或特殊目的组织(主要用于开展公益创投服务)

新设专项基金

专项基金的具体操作方式是由一方成立一个“母基金”作为资金池,吸引其他社会主体投入资金或人力等资源,共同开展公益创投。一方面,通过共享资源与网络,提高了对有潜力的社会组织筛选的效率,相对分散了投资风险;另一方面,联合投资也为公益创投多样化的增值服务提供了便利性。一种合作方式是政府向社会资本投入资金和人力。许多公益创投机构依靠政府的支持或帮助,投资载体可以是一个单独的基金会。基金会在其下面单独设立一个专项基金,政府可以通过基金会支持社会组织。例如,英国政府支持的社会借贷机构比如“探险资本基金”。另一种合作方式通常由政府建立一个母基金或者叫引导基金[2],社会资本将慈善资源注入到政府的引导基金之中。相对于前一种合作方式,这种合作模式适合内部缺乏足够的资金资源,但又希望支持尽可能多的社会组织的公益创投机构,他们不用投入更多的自有资源资助自己的公益创投项目,对于政府而言也实现了有限资金的涟漪效应,带来了撬动性改变。在政府主导的公益创投协作中,形式相对多样化,基金往往不是必须的。

参照《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》的规定,政府可以建立“公益创业投资引导基金”,对我国公益创投发展给予四种方式的支持: 一是阶段参股,即引导基金对公益创投参股,并按事先约定的条件,在一定期限内退出;二是跟随投资,即引导基金与公益创投共同投资于初创期社会组织;三是风险补助,即对已投资于初创期社会组织的公益创投予以一定补助,增强公益创投抵御风险的能力;四是投资保障,即公益创投挑选出潜在投资价值较大,但投资风险也很大的初创期社会组织,由引导基金对这些企业先期予以资助,同时由公益创投向这些社会组织提供无偿的创业辅导;辅导期结束后公益创投对这些社会组织进行股权投资,引导基金对该部分社会组织再给予第二期补助[3]。广州市2015年初在市慈善总会下面建立了一个社会组织专项发展基金,广州市古玩行业商会捐赠15万元、广州医疗行业协会捐赠8万元,还有其他爱心企业共捐赠7万元,共为基金注入首笔30万元的资金,但这笔基金主要以社会捐赠为主,规模也比较小。

新设特殊目的组织

 

另外一种模式是双方合资成立一个新的特殊目的组织。建立一个新的公益创投机构的战略适合于有能力投入相当的时间和资源(包括全职致力于公益创投的员工)的对象,或是希望以独特的知名度做得更大,使整个团队参与进来的机构。设立一个单独的基金会可能会在税务和法律方面更有利,也会增强其公益事业的合法性。政府与基金会等其他机构合作设立专项基金或公益创投机构时,应仔细区分两者不同的使命、薪酬计划、预期回报和投资过程。由于政府资金使用的年度性特征,在这一模式下的公益创投最好以奖金的形式进行,由政府提供奖金,合作方开展非财务支持。合资合作模式也支持政府与社会资本建构包含基金和基金会在内的混合架构,可以在整个投资组合中发挥协同效应,例如荷兰的Noaber基金会和德国的Bonbenture。这类的混合架构同时也创立独特的法律架构,即平行设立慈善基金会与风险投资基金用于捐赠及股、债权投融资。

上述三种模式可以通过下表进行识别:

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 依据表1的对比,我们可以发现,上述三种合作模式各有优长,我们面临的问题是如何根据实际情况采取合适的合作模式,而在实际过程中,更为现实的策略是采用上述一种或几种模式的混合。尽管公益创投是一个激动人心的尝试,能给发展不充分的社会组织带来巨大的收益,但不同的资源来源、投资流程和产出需求使得政府和社会力量在没有一个清晰分隔的情况下很难在一个共同体内部操作。公益创投不同运行模式的选择取决于对政府、营利组织、公益创投机构、非营利组织组织等创投主体期待的平衡。从我国社会福利事业发展的经验中可知,短期内政府在公益创投中的角色仍然吃重。为此,我们从地方政府行政层级角度进行分析,见表2所示。

 

 

由于地方政府行政层级不同,所面临的资金约束、合作对象、话语权限和投资范围都存在较大差异,对政社合作模式也有着不同的需求。

在区县级层面,首先由于资金有限并不能保证稳定长期的供给,适合通过成立社区基金会的方式将有限的资金汇聚起来,以备不时之需求,同时还可以面向社区公民及社会开展劝募。在发起上可以由民间发起,也可以由政府发起,社区基金会的主要定位应该是资助,采取社区基金会直接运营方式实施公益创投。与此同时,区县一级的慈善组织规模较小,主要以各种社区社会组织居多,对资金的需求量也不大,主要以培育为主,由于地理空间分布相对集中,可以集中运营,并且可以共享到办公场所和设备等硬件资源。

在地市级层面,由于财政资金量增大,相应地对配比资金要求量也就更大,为便于向社会筹款,适合设立专项基金的形式开展合作。政府与社会资本共同投资成立公益创投专项基金,新基金更关注于社会组织的发展潜力,着眼于能够带来社会变革的社会组织或项目。总的来说,当公益创投机构的基本活动是为社会组织提供捐赠,那么一般会设立一个基金会。如果公益创投机构主要投资于社会目的组织,基本目的是产生社会回报,那么通常会设立一个基金。为避免专项基金出现使用上的纠纷,应该采用理事会形式平衡资金的管理,并应该出台文件保证投资方的权利。同时,一些地方财政比较宽裕的城市也可以尝试通过购买服务形式开展公益创投。

在省级层面,因为无论资金量还是社会组织的数量都较为丰富,公益创投对其他社会主体的吸引力也随之增加,适合采取政府购买服务的方式,委托一家或几家能力互补的公益创投机构分配开展能力建设或资金支持业务,在阶段上可以根据参与主体的目标选择处于发展阶段的社会组织。如果政府面对的机构数量较多,则适合建立理事会的形式由多家建立经常性的会面机制分配和推动工作。这种情况下,政府不适合高度介入这类组织,而应该给予政策支持,比如在税收优惠等方面。

本文摘录自《中华人民共和国慈善法评述与慈善政策展望》第11章《公益创投的中国探索与发展建议》,主编王振耀,本章节作者:李健,中央民族大学管理学院副教授,基金会研究中心主任。

[1]Justin F.W. Roma Jhaveri, Donielle Newell. Mario Morino: Transitioning from Business Success to Social Impact. http://www.pdf.org/venture_philanthropy/pdfs/esd_midinitiative.pdf.Jason A. Scott. New Economy, New Philanthropy, Published by the National Committeefor Responsive Philanthropy, S Street NW, Suite 620, Washington DC 2009;金玉琦:“非营利组织资源开发新途径—公益创投与社会企业之可行性研究”,南华大学非营利事业管理研究所硕士论文,2002年;李阳、龙治铭:“国外公益创投及社会企业研究述评”,载《中国物价》2015年第1期。

[2]政府引导基金又称创业引导基金,是指由政府出资,并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本,不以营利为目的,以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金,以支持创业企业发展的专项资金。

[3]刘志阳、邱舒敏:“公益创业投资的发展与运行:欧洲实践及中国启示”,《经济社会体制比较》,2014年第2期。